工程造价实务中，发承包双方对于安全文明施工措施费一般以已完工部分为取费基数，按费率计价并结算。这在项目按照施工合同约定的施工范围全部完工情况下，通常不会发生争议；但是，一旦合同约定范围内的施工内容因中途解约、工程变更等原因而大幅减少，或者合同约定安全文明施工费包干使用情况下，合同约定施工范围内造价因工程变更大幅增加，安全文明施工费的计取是否随基数变化而变化，往往成为双方争议焦点。加之安全文明施工费属于措施项目费之一，往往并不形成永久性工程实体，在结算时因难寻踪迹而往往成为审计、鉴定过程中承包人与审计单位、鉴定人之间的分歧点。笔者不惴浅薄，尝试以本文对价款结算及争议解决实务中安全文明施工费常见疑难问题进行探讨，以期裨益于减少纠纷发生，促进争议解决。
（一）安全文明施工费的定义
根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第2.0.22条，安全文明施工费是指在合同履行过程中，承包人按照国家法律、法规、标准等规定，为保证安全施工、文明施工，保护现场内外环境和搭拆临时设施等所采用的措施而发生的费用。
根据住建部和财政部《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号）《附件二建筑安装工程费用项目组成（按造价形成划分）》规定， 安全文明施工费由环境保护费、文明施工费、安全施工费和临时设施费四项组成：1.环境保护费：是指施工现场为达到环保部门要求所需要的各项费用；2.文明施工费：是指施工现场文明施工所需要的各项费用；3.安全施工费：是指施工现场安全施工所需要的各项费用；4.临时设施费：是指施工企业为进行建设工程施工所必须搭设的生产和生产用的临时建筑物、构筑物和其他临时设施费用。包括临时设施的搭设、维修、拆除、清理费或摊销费等。
《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》（建办[2005]89号）第三条规定：本规定所称安全防护、文明施工措施费用，是指按照国家现行的建筑施工安全、施工现场环境与卫生标准和有关规定，购置和更新施工安全防护用具及设施、改善安全生产条件和作业环境所需要的费用。建设单位对建筑工程安全防护、文明施工措施有其他要求的，所发生费用一并计入安全防护、文明施工措施费。
依据上述规定，安全文明施工费属于措施费，是指按照国标、相关规定及建设单位要求，购置和更新施工安全防护用具及设施、改善安全生产条件和作业环境所需要的费用。一般由文明施工费，环境保护费，临时设施费，安全施工费和各地自定的其他项目组成。
需要说明的是，根据《建设工程工程量清单计价标准》（GB-T50500-2024）第2.0.3及2.0.4，安全文明施工费分为了安全生产措施费及生活、环境保护等方面的措施项目费，不再单列安全文明施工费。
根据《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》（建办〔2005〕89号）《附件：建设工程安全防护、文明施工措施项目清单》），安全文明施工费由以下项目组成：
同时，各地针对安全文明施工费的组成有自己的规定，以北京为例，根据《北京市住房和城乡建设委员会关于印发<北京市建设工程安全文明施工费管理办法（试行）>的通知》（京建法〔2019〕9号），对安全文明施工费的组成做了进一步细化规定。
依据《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号）附件3《建筑安装工程费用参考计算方法》之规定，安全文明施工费的通用计算公式为：安全文明施工费=计算基数×工程所在地工程造价管理机构测定的相应费率。
部分省市在通用计算公式的基础上，有特殊规定，以四川为例：
《四川省建设工程安全文明施工费计价管理办法（征求意见稿）》第六条规定：“安全文明施工费分基本费、现场评价费两部分计取。1.基本费：基本费为承包人在施工过程中发生的安全文明施工措施的基本保障费用。2.现场评价费：现场评价费是指承包人执行有关安全文明施工规定，经发包人、监理人、承包人共同依据相关标准和规范性文件规定对施工现场承包人执行有关安全文明施工规定情况进行自评，并经住房城乡建设行政主管部门施工安全监督机构（以下简称施工安全监督机构）核定安全文明施工措施最终综合评价得分，由承包人自愿向安全文明施工费费率测定机构申请并经测定费率后获取的安全文明施工措施增加费。”
《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号）附件3《建筑安装工程费用参考计算方法》第二条第（二）款第2项规定：“（安全文明施工费）计算基数应为定额基价（定额分部分项工程费+定额中可以计量的措施项目费）、定额人工费或（定额人工费+定额机械费），其费率由工程造价管理机构根据各专业工程的特点综合确定。”
在此基础上，各地对安全文明施工费的计算基数作出不同规定。以北京、四川为例：
《北京市建设工程安全文明施工费管理办法（试行）》（京建法〔2019〕9号）《附件：北京市建设工程安全文明施工费费用标准（2019版）》第三条有关规定第（五）项安全文明施工费低限费用的计价程序规定：“1.按《北京市建设工程计价依据——预算定额》编制安全文明施工费低限标准的，安全文明施工费按人工费与机械费的当期市场价合计为基数（基数包括其他机具费，不包括安全文明施工费中人工费、机械与以及规费），乘以相应的费率计算（详见附表）。2.按《北京市建设工程计价依据——预算消耗量定额》编制安全文明施工费低限标准的，安全文明施工费以定额人工消耗量与机械台班消耗量乘以当期相应市场单价或《北京工程造价信息》单价之和为基数（基数包括其他机具费，不包括安全文明施工费中人工费、机械与以及规费），乘以相应的费率计算（详见附表）。”
《四川省建设工程安全文明施工费计价管理办法（征求意见稿）》第七条：“安全文明施工费应按规定标准计价，不得作为竞争性费用，其取费基础为不含安全文明施工费的税前建安工程造价或含安全文明施工费的建安工程造价。招标人应在公布的招标文件工程量清单（项目清单）和招标控制价（综合单价分析表或清单项目价格组成除外）中，明确各单位工程的安全文明施工费金额，并要求投标人按此金额填报，投标人在投标报价时应按招标人给定的金额填报，否则视为对招标文件不作实质性响应，其投标文件将被否决。”
从上述的计算公式和计取基数我们能够看出：（1）安全文明施工费属于不能单独计量的措施费用，即总价措施费，其一般是以税前建安费中的分部分项工程费和单价措施费等为基数，以规定的费率计取，并包含了承包人按规定采取安全文明施工措施的全部费用，而不考虑承包人实际支出的费用是否高于或低于该标准；（2）安全文明施工费数额与计取基数直接相关，基数一旦发生变化，安全文明施工费将随之发生变化。因此，如果因工程变更导致计取基数发生变化，则安全文明施工费应随之进行调整。
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.3.2条规定，“工程变更引起施工方案改变，并使措施项目发生变化的，承包人提出调整措施项目费的，应事先将拟实施的方案提交发包人确认，并详细说明与原方案措施项目相比的变化情况。拟实施的方案经发承包双方确认后执行。该情况下，应按照下列规定调整措施项目费：1．安全文明施工费，按照实际发生变化的措施项目依据本规范第3.1.5条的规定调整。因此，如果工程变更引起施工方案改变，措施项目因施工方案改变发生变化时，承包人有权提出调整措施项目费。
《建设工程工程量清单计价标准》（GB-T50500-2024）第7.4.4规定，“由于工程变更引起的措施项目变化，应按发包人批准的承包人专为工程变更拟定的实施方案或实际发生内容，计算其因工程变更而需要增加投入的施工管理人员、增加搭设的临时设施及其他增加的施工措施工程（工作）量”。
第7.7.2规定，“承包人为实施新增工程所发生的措施项目，可按本标准第7.4.4条的规定计量，作为本标准第8.10节规定计算新增工程价款的依据。”
（一）因工程变更等原因导致安全文明施工费计取基数变小，对于承包人已经采取的安全文明施工措施，应按原基数还是调整后的基数计取
某住宅小区项目，在工程施工过程中，因发包人原因要求承包人暂停施工，承包人长时间停工后多次发函要求发包人明确复工时间并支付欠付进度款，发包人均不予回应，承包人依照合同约定向发包人发出解除合同通知并退场，之后提起诉讼要求支付已完工部分价款并赔偿停窝工损失。造价鉴定过程中，因承包人修建的工人宿舍、项目部用房等临时设施位于红线范围外已被拆除，鉴定人无法勘验现场，故鉴定意见是将已完工部分作为临时设施费计取基数。
对此，我们作为承包人代表提出异议认为，按照施工惯例，承包人已在进场时就按照整个项目的投资规模和人员数量，一次性投入修建了工人宿舍、项目部用房等临时设施，而不是随工程进度逐步投入的。合同中途解约是发包人原因导致，如果仅将已完工部分作为临时设施费计取基数，将导致承包人已经按整个项目建设规模一次性投入的临时设施建设成本无法按整个项目造价为基数进行摊销，造成承包人因发包人过错遭受损失。虽然临时设施已被拆除无法勘验现场，但仍因按照合同约定的安全文明施工费中的临时设施费进行计取。最终一审法院对我们的观点未予评价而是采信了鉴定意见，我们对此提出上诉。
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.6.3规定，当工程量出现本规范第9.6.2条的变化，且该变化引起相关措施项目相应发生变化时，按系数或单一总价方式计价的，工程量增加的措施项目费调增，工程量减少的措施项目费调减。
因此，当工程量减少导致计取基数变小时，按总价方式计取的安全文明施工费应随之调减。
2. 安全文明施工费中一次性投入的部分应按原基数计取
依据《建设工程造价鉴定规范》（GB_T 51262-2017）第5.10.6条规定，单价合同解除后的争议，按以下规定进行鉴定，供委托人判断使用：总价措施项目已全部实施的，全额计算；未实施完的，按与单价项目的关联度比例计算。未完工程量与约定的单价计算后按工程所在地统计部门发布的建筑企业统计年报的利润率计算利润。
承包人在进场施工时，就需要采取部分安全文明施工措施，例如临时设施搭建、施工场地围挡等，这部分安全文明施工措施通常是基于整个项目的建设规模和施工需要而一次性投入的，其实际成本并未因计取基数变小而减少；且这部分费用的摊销基数是整个项目的造价，如果因工程变更等原因减少了工程量，则该部分费用就无法以整个项目的造价为基数进行摊销，导致承包人施工成本占比增加。根据公平原则，这属于承包人非因自己原因而遭受的损失，有权要求发包人予以弥补，故该部分安全文明施工费仍应按原计取基数计算。
在前述的安全文明施工费用组成的四项费用中，既包含一次性投入支出，又包含与工程同步持续性支出，其中为一次性投入的主要有：安全警示标志牌、现场围挡、五板一图、企业标志、场容场貌、现场办公生活设施等。该部分一次性投入费用，在工程中途因解除合同停工的情况下，应按上述造价鉴定规范内容全额计取已实施部分的安全文明施工费。
施工合同约定，部分总承包范围内施工内容不计入合同价，同时约定施工过程中发包人有权调整承包人合同范围内工作内容，承包人不得因此向发包人索赔。施工过程中，发包人将部分承包人合同范围内的工程做了指定分包，分包合同内容由发包人与分包人商定，但分包合同由承包人与分包人签订，承包人为分包人提供必要协助并按照分包合同额收取2%的总包管理服务费，结算时分包人通过承包人向发包人报送结算资料，发包人通过承包人向分包人付款，承包人向发包人开具相应发票。
结算时，发包人以承包人施工范围为取费基数计算安全文明施工费，未将发包人调整为指定分包部分作为取费基数。承包人提出异议认为，由于发包人将施工合同范围内的部分工程调整为指定分包，导致施工合同范围内价款中安全文明施工费计取基数减小，但实际上分包单位并未采取安全文明施工措施，现场所有的安全文明施工设施和施工措施均是由承包人投入，故安全文明施工费仍应按施工合同约定的数额计算而不因计取基数减小而调减。且安全文明施工费是不可竞争费，在施工合同中单独列项，发包人调减安全文明施工费违反法律规定。对此发包人则认为，根据施工合同约定，发包人有权调整承包人承包范围内工作内容，承包人不得因此向发包人索赔，故发包人按照承包人施工范围计取安全文明施工费符合法律规定和合同约定。双方因此发生争议，承包人向我们进行咨询。
总承包范围内的部分工程由业主另行发包或指定分包，该部分工作内容未计入承包人安全文明施工费计取基数，但承包人根据规定针对总承包范围内的全部项目采取了安全文明施工措施。由于该行为有支解发包之嫌，故国家层面没有规定此类情况下安全文明施工费应如何计取的问题。对此，笔者认为，应区分以下情形分别处理：（1）发包人在招标文件、施工合同中未明确总承包范围内的工作内容有甲方另行发包、甲方指定分包部分，在签订合同后发包人要求将施工合同承包范围内的工作内容另行发包、指定分包的，属于发包人的违约行为，由此导致的承包人成本占比增大的损失，承包人有权向发包人进行索赔；承包人与发包人约定不得因此索赔的，系双方当事人对权利义务作出的安排，对双方当事人具有法律约束力。（2）发包人在招标文件、施工合同中已明确告知的，则对于应由承包人统一实施的、需一次性投入的安全文明施工措施，承包人应通过招标答疑等形式，要求发包人明确该部分费用的承担主体和计取方式，并在合同中明确约定；若双方未就上述事宜进行约定，考虑到安全文明施工费是总价措施费项目，其计算方式与承包人实际支出成本无关，则承包人需自行承担需一次性投入的安全文明施工措施费用。
（二）双方能否约定安全文明施工费包干使用，不做调整
措施费总价包干是实务中发包人经常采用的一种措施项目费计取方式，即不区分单价措施项目和总价措施项目，合同约定将包括安全文明施工费在内的全部措施费用以固定费用或固定费率包干计取，结算时不再调整。采用这种方式，是发包人将措施费风险通过合同约定转移给了承包人，但因其与《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.3.2条规定的措施费项目风险负担规则相冲突，在计取基数发生较大变化时，很容易引发安全文明施工费的结算争议。
第一种观点认为，根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.1.5条的规定，安全文明施工费必须按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算，不得作为竞争性费用。该条文属于规范中的强制性条文，必须执行。由此认为，如果发、承包双方约定安全文明施工费包干计取，违反该规定，约定无效。
第二种观点认为，双方当事人约定安全文明施工费包干计取的，不因违反《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.1.5条而无效。该观点认为，首先，清单计价规范为国家标准而非法律、行政法规，违反该规范的规定不属于《民法典》规定的导致合同无效的情形。其次，根据《标准化法》第三十六条，生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准，或者企业生产的产品、提供的服务不符合其公开标准的技术要求的，依法承担民事责任。此处的“依法”是引致性规范，指向《民法典》等民事法律规范，故违反国家强制性标准并非必然导致合同无效，而是要依据民事法律规范作出判断。再次，安全文明施工费是不可竞争费，主要是针对招标阶段，即招标人编制的投标文件中应按规定足额计算安全文明施工费，不得优惠和下浮，而不是指在结算阶段必须按照实际发生的费用来结算安全文明施工费。
首先，从安全文明施工费的组成和用途来看，其关乎到施工中的安全防护、环境保护等公共利益，属于《标准化法》规定的强制性标准的适用范围，《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.1.5属于强制性国家标准，因此双方在招标、订约阶段必须严格执行，违反该规定进行安全文明施工费下浮、让利的，约定无效，但认定其无效的依据不是上述规范和《标准化法》，而是《民法典》第157条关于违背公序良俗导致合同无效的规定。
其次，约定安全文明施工费包干使用，不必然等同于违法让利、下浮。发承包人完全可以依照政府规定的计算方式来约定安全文明施工费数额，双方约定的包干使用是对施工过程中该总价措施费用风险负担主体的约定，即施工过程中安全文明施工费成本大于包干数额的，风险由承包人承担，该约定并不是对安全文明施工费不可竞争规定的违反。
如上所述，无论是清单计价规范的强制性条文还是《标准化法》，其逻辑出发点都是施工期间的安全措施目的是保障人身健康和生命财产安全的，属于国家强制性标准规范的范围，没有费用的保障，施工期间的安全措施也无法保障。但是，这个逻辑存在一个明显的漏洞：国家应该强制的是施工单位应当采取哪些措施，如何采取措施，而不是强制施工企业必须花费多少成本来采取以上措施。因此，以安全文明施工费包干使用的约定违反该项费用不可竞争的规定，来否定合同效力，是显然不能成立的。
（三）对承包人采取安全文明施工费的支出，在结算时能否“实报实销”？
部分审计单位在结算审计时，出于尽量审减的考虑，往往会要求承包人提供采取安全文明施工措施费用支出的凭证，要求对未发生费用进行核减。笔者认为，该种理解是完全背离清单计价规范规定的。
《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》（GB 50854-2013）从价格形式角度将措施项目划分两类：一类是不能计算工程量的项目，如文明施工和安全防护、临时设施等，是以“项”计价，称为“总价项目”，对应为总价措施费；另一类是可以计算工程量的项目，如脚手架、降水工程等，称为“单价项目”，对应为单价措施费。
根据上述规定，承包人投标报价中的安全文明施工措施费，是以分部分项工程费等作为计费基础并按费率计算，属于总价措施项目费，无论承包人实际投入多少成本，结算时均应按固定费率来结算，而不应去考量承包人实际投入了多少成本。审计单位的上述做法，混淆了造价和成本这两个南辕北辙的概念，明显不当。
需要说明的是，在《建设工程工程量清单计价标准》（GB-T50500-2024）中，措施项目费不再区分总价措施项目和单价措施项目，统一按“项”计取，且不论合同价格形式是单价合同还是总价合同，按项计取的措施项目费的计价风险都由承包人自行承担。根据该规定，安全生产措施费及生活、环境保护等方面的措施项目费，在结算时不应再重新计量，直接按基础乘以费率即可。
为减少安全文明施工费结算争议，笔者从自己处理此类争议过往的经验出发，提出以下建议，供施工企业和建设单位在签约和施工过程管理中参考：
（一）发包人在招标及签约时提出要将总承包范围内部分施工内容另行分包或指定分包的，双方应明确约定以下事项：1.是否仍由承包人统一采取安全文明施工措施并计取对应费用；2该部分施工内容所对应的安全文明施工费支付义务人是发包人还是分包人；3.如有分包人支付，是否由发包人代为从分包合同价款中扣除并支付给承包人。
（二）双方拟约定措施费包括安全文明施工费包干使用的，应明确约定因工程变更、新增工程、工程量清单缺陷等非承包人原因导致计取基数变化时，安全文明施工费如何计取。
（三）施工过程中发包人要求变更，影响安全文明施工费计取基数的，承包人应及时按照合同约定的变更估价程序，与发包人办理签证，确认相应费用的计算方法及数额；因工程量清单缺陷等原因导致安全文明施工费计取基数变化的，承包人应及时按照合同约定的索赔程序，向发包人发出索赔通知，载明相应费用的计算方法及数额。
